Молодёжный совет Шанхайской организации сотрудничества
yc-sco.org

10.03.2011

Задача для ШОС: клуб лидеров или - серьезный международный механизм?

В этом году Шанхайской организации сотрудничества исполняется 10 лет. Срок этот для международной организации небольшой, но и не такой малый. За время своего существования ШОС превратилась в активно действующую и уважаемую региональную организацию, интерес к которой проявляется во многих странах. Довольно значительные успехи достигнуты в координации усилий стран-членов по обеспечению региональной безопасности. Ведется военное сотрудничество, проводятся многосторонние антитеррористические учения, спецслужбы государств-членов обмениваются чувствительной информацией, согласовывают общий список террористических организаций, ведут совместную борьбу с наркоторговлей. Кто еще 20 лет назад мог представить такой уровень доверия и сотрудничества между, например, Москвой и Пекином? Определенные достижения есть и в таких областях сотрудничества, как экономика, культура и образование, хотя здесь их несколько меньше.

В то же время сегодня становится все более очевидно, что время ставит перед Организацией новые задачи. От того, удастся ли ей ответить на эти вызовы времени, справиться с существующими проблемами, серьезно перестроив работу, зависит ее судьба. По сути, сегодня перед ШОС встал вопрос: будет ли она развиваться в направлении клуба лидеров и глав ведомств государств членов, в котором в промежуток между их собраниями и громкими заявлениями ведется довольно мало реальной деятельности, или же сможет превратиться в активно работающий по всем направлениям, серьезный международный механизм, сравнимый по влиянию с такими «старшими братьями», как АСЕАН или АТЭС, а, возможно, и превосходящий их.

Проблема расширения ШОС

До недавнего времени все государства ШОС и большинство экспертов придерживались мнения, что увеличивать количество членов организации до поры до времени не стоит, так как первоначально необходимо укрепить ее в существующем составе, наладить механизмы работы, набраться опыта. Именно поэтому в мае 2006 года на заседании Совета министров иностранных дел ШОС (СМИД) была достигнута негласная договоренность о моратории на прием новых членов. Негласном она была потому, что, по сути, противоречила Хартии ШОС, провозглашавшей организацию открытой. Этот мораторий подтверждался на заседаниях Совета глав государств ШОС (СГГ) в июне 2006 в Шанхае, в августе 2007 в Бишкеке и в июне 2010 г. в Ташкенте.

Между тем, интерес к ШОС в мире рос. Еще в 2006 году с просьбой о предоставлении статуса полноправного члена обратился Пакистан, имевший статус наблюдателя, а в 2007 и 2008 – другой наблюдатель, Иран. В 2010 году о своем желании стать полноправным членом заявил еще один наблюдатель - Индия. Правда, вероятно, опасаясь отказа, что было бы для такой крупной страны сильнейшим ударом по самолюбию, сделала она это не в форме, зафиксированной в документах организации, а направив официальные письма министрам иностранных дел государств-членов. В 2009 году на встрече в Екатеринбурге главы государств-членов ШОС ввели новый статус – «партнера по диалогу», - который был предоставлен Шри Ланке и Белоруссии. Интерес к установлению контактов с ШОС проявляют Египет, Непал, Сербия, Катар, Азербайджан, Турция и другие страны.

Нежелание принимать новых членов до самого последнего времени в ШОС объясняли техническими причинами: отсутствием механизмов присоединения к организации. Однако сегодня такой механизм фактически создан, приняты соответствующие документы, разработана четкая процедура. На заседании Совета глав государств в Ташкенте в июне 2010 года было одобрено Положение о порядке приема новых членов. В этом документе четко сформулированы критерии, которым новый член должен соответствовать. Согласно Положению, государство, желающее стать полным членом ШОС, должно принадлежать к евро-азиатском региону, иметь дипломатические отношения со всеми государствами-членами, обладать статусом наблюдателя или партнера по диалогу, поддерживать активные (субстантивные) торгово-экономические связи с государствами-членами, не находиться под санкциями СБ ООН. Последний критерий отсекает на неопределенное время возможность членства одного из активных заявителей – Ирана. В сфере безопасности международные обязательства государства, претендующего на полное членство, не должны противоречить международным договорам и иным документам, принятым ШОС. Кроме того, оно не должно находиться в состоянии вооруженного конфликта с другим государством или государствами.

Положение в деталях определило этапы приема в члены ШОС. В качестве первого шага глава государства-заявителя должен направить официальное обращение с просьбой о предоставлении членства председателю СГГ через председателя СМИД (то есть главе государства, являющегося на данный момент председателем организации, через его министра иностранных дел). Затем СГГ по представлению СМИД принимает решение о начале процедуры приема, и готовится «Меморандум об обязательствах государства-заявителя в целях получения статуса члена». В меморандуме фиксируются обязательства по присоединению к международным договорам, действующим в рамках ШОС, перечень таких договоров и сроки присоединения к ним, а также организационно-финансовые условия членства государства-заявителя, в частности, его доля в бюджете организации, квоты на его сотрудников в постоянно действующих органах ШОС. Меморандум подписывается министром иностранных дел государства-заявителя и Генеральным секретарем ШОС по поручению СГГ. После выполнения государством-заявителем содержащихся в Меморандуме обязательств СГГ принимает решение о предоставлении ему статуса государства-члена ШОС, причем в случае невыполнения заявителем обязательств по Меморандуму СГГ может принять решение о приостановлении или прекращении процедуры приема.

На саммите ШОС в Астане в июне 2011 года планируется принять типовой Меморандум, что станет последним шагом в создании формальной базы для приема новых членов. После этого отказывать в приеме желающим, ссылаясь на отсутствие соответствующих процедурных документов, станет сложно.

Создание реальной возможности приема новых членов складывается в ШОС крайне своевременно. Дело в том, что ряд государств в последнее время изменили свое отношение к мораторию и выступают за прием новых членов. Так, Таджикистан по культурно-историческим причинам поддерживает кандидатуру Ирана. Именно поэтому в Душанбе до последнего момента возражали против включения в Положение о порядке приема новых членов критерия, предусматривающего отсутствие санкций СБ ООН, Однако в конце концов Таджикистан вынужден был уступить давлению остальных членов, опасавшихся, что Иран поведет организацию к серьезной конфронтации с Западом.

После отсечения Ирана основным сторонником расширения стала выступать Россия. На саммите в Душанбе в 2008 году она инициировала создание специальной группы экспертов ШОС по вопросам расширения Организации, которая и подготовила проекты документов о вступлении. На саммите в Астане Россия скорее всего выступит за прекращение временного моратория на прием новых членов.

Российская позиция связана с ее активной поддержкой кандидатуры Индии. Поддержка Москвой стремления Индии стать полноправным членом ШОС зафиксировано в тексте совместной российско-индийской декларации об углублении стратегического партнерства, подписанной главами двух государств во время официального визита в Россию премьер-министра Республики Индии Манмохана Сингха по приглашению президента Дмитрия Медведева в декабре 2009 года.

Эта позиция России представляется заслуживающей поддержки. Принятие такой крупной и в целом успешно развивающейся страны как Индия серьезно увеличило бы международный авторитет и влияние ШОС. Этому способствовал бы международный вес и масштабы этой великой страны, благодаря которой ШОС стала бы самой крупной международной организацией в мире после ООН по совокупному населению ее членов. Значительно увеличился бы ее политический вес, а также экономическая привлекательность среди развивающихся стран за счет добавление к успешной китайской модели развития, возможно, не менее успешной индийской.

Содействовало бы оно решению и ряду проблем, стоящих перед Организацией. Одна из основных задач ШОС – интенсификация сотрудничество в Центральной Азии. С одной стороны, участие государств Центральной Азии в ШОС – стабилизирующий фактор. С другой стороны, сами эти страны стремятся использовать возможности ШОС для нужд собственного развития. Члены ШОС разделяют следующие общие цели в Центральной Азии: 1) поддержание политической стабильности в государствах региона; 2) сохранение у власти светских режимов как альтернативы радикальному панисламизму, 3) ускоренное экономическое развитие государств ЦА как основы политической стабильности. Россия активно сотрудничает с Китаем в рамках ШОС по осуществлению этих целей, причем Пекин признает традиционные российские интересы в этом регионе, а Россия приветствует стабилизирующее китайское экономическое присутствие. Тем не менее, некоторые в России опасаются слишком быстрого усиления экономической роли Китая в ЦА. Вступление Индии с ШОС с этой зрения можно только приветствовать, так как эта страна способна внести значительный дополнительный вклад в развитие стран региона и способствовать диверсификации их внешнеэкономических связей.

Индийские интересы в ЦА полностью совпадают с интересами членов ШОС, а задачи развития самой Индии вполне отвечают задачам Организации. Индия – светское государство, активно борющаяся с этническим национализмом, сепаратизмом и религиозным экстремизмом. Она на своем опыте хорошо знает, что такое угроза терроризма. Последние десятилетия Индия успешно развивает свою экономику, причем ее уникальная, ориентированная на внутренний рынок экономическая модель, показавшая свои преимущества во время нынешнего мирового кризиса, дополняла бы другие привлекательные модели развития государств-членов ШОС. Для самой Индии отношения с Россией, Китаем и Центральной Азией всегда были важнейшими приоритетами.

Прием Индии значительно способствовал бы стабилизации положения и ускоренному экономическому развитию государств Центральной Азии. Индия имеет с этим регионом длительную историю взаимоотношений. Были времена, когда Центральная Азия, Афганистан и северные части Индии входили в состав одного государства. Неудивительно, что история и культура этих государств тесно связаны. Индия и сегодня активно развивает торгово-экономические связи с Центральной Азией, осуществляет здесь серьезные инвестиции. Укрепление ее экономических позиций здесь не противоречило бы интересам других государств ШОС, но служило бы общей цели – экономическому развитию этого региона, одновременно балансируя растущее экономическое влияние Запада, в особенности ЕС. Не следует сбрасывать со счетов и позитивное политическое влияние Индии, ведь Индия – крупнейшая в мире демократия, одновременно сумевшая сохранить многие собственные ценности и специфику.

Большой вклад Индия могла бы внести и в деятельность ШОС по стабилизации ситуации в Афганистане и решение связанных с этим проблемам. Индия уже вложила в проекты реконструкции Афганистана более миллиарда долларов США и могла бы оказать значительную поддержку программам ШОС и ее членов, направленных на стабилизацию афганской экономики. В целом, в Индии, как и в большинстве других государств-членов ШОС, не понаслышке знакомы с угрозами терроризма, сепаратизма и религиозного экстремизма, а также знают о непосредственной связи между этими «тремя видами зла». В геополитическом плане важным результатом полноценного подключения Индии к деятельности ШОС могло бы стать смещение ее заинтересованности в партнерстве от Запада к России и государствам Азии.

На нынешнем этапе главным оппонентом идеи приема Индии в ШОС выступает КНР. При этом выдвигается ряд аргументов. Первый из них сводится к тому, что в сравнительно молодой ШОС в результате приема такой крупной страны возникнет много организационных проблем, которые трудно будет решать, полностью изменится ее лицо и будет еще более затруднен и так непростой процесс принятия решений. С этим аргументом, между прочим, ранее соглашалась и Россия, впоследствии изменившая свою позицию.

В принципе все это верно. Действительно, в Организации придется вводить третий - английский - язык, расширять состав Секретариата и РАТС и топ. Но, учитывая, в том числе, и значительный финансовый потенциал Индии, все эти проблемы можно решить. Вероятно, Индия будет иметь равную российской и китайской квоту в постоянно действующих органах ШОС, но она будет вносить и соответствующую долю в общий бюджет Организации. В любом случае, перечисленные выше выгоды от вступления Индии в ШОС значительно превышают гораздо менее значительные организационные трудности.

Реальная причина сомнений Китая – сложные двусторонние отношения с Индией. Однако в последнее время на этом направлении наметилось улучшение. А работа этих двух великих азиатских держав в одной международной организации будет способствовать и интенсификации конструктивного двустороннего диалога.

В более широком плане России и Китаю, которые просто из-за своих масштабов считаются лидерами ШОС, конечно, придется поделиться влиянием в Организации. Но здесь необходимо принять стратегическое решение. Что важнее: собственное влияние внутри ШОС или рост влияния Организации в целом в мире? Представляется, что второе гораздо важнее. Ведь, если для страны важнее исключительно собственное влияние, зачем вообще вступать в международные объединения. Между тем, увеличения влияния международной организации, в которой то или иное государство состоит, ведет в целом и к росту международного престижа самого этого государства.

Именно так рассуждали в большинстве наиболее влиятельных международных объединений, принимая решение об их расширении: в НАТО, ЕС и АСЕАН. Расширение в них действительно принесло некоторые проблемы: увеличилась бюрократия, сложнее стало добиться консенсуса при принятии решений, несколько снизился уровень управляемости и оперативности, изменилось соотношение сил внутри организаций, часто не в пользу их основателей. Тем не менее, во всех трех упомянутых организациях было принято решение о расширении, так как позитивные результаты перекрывали негативные. Значительно увеличилось их международное влияние, расширилась зона ответственности, ликвидировалась система разделительных линий, порожденных «холодной войной», бывшие соперники становились союзниками и партнерами. Естественно, все эти организации расширялись не за счет любого желающего, существовали строгие критерии членства, которые теперь есть и в ШОС.

С той же точки зрения можно было бы приветствовать и вступление в ШОС Пакистана, подавшего официальную заявку раньше Индии. Конечно, экономическая роль Пакистана в ШОС была бы не столь велика, как Индии. Однако Пакистан играет ключевую роль в урегулировании положения в Афганистане, и обладает значительным экономическим и политическим влиянием в регионе. Кроме того, вступление Пакистана, поддерживающего тесные отношения с КНР, могло бы способствовать получению согласия Пекина на принятие Индии.

Конечно, перенесение в ШОС индо-пакистанских разногласий представляет собой определенный вызов для молодой организации. В то же время необходимо учитывать, что и Индия, и Пакистан состоят в Южно-азиатской ассоциации регионального сотрудничества (СААРК), что не мешает ее работе. Как и в случае с Китаем, работа Индии и Пакистана в еще одной международной организации должна способствовать налаживанию конструктивного диалога между Дели и Карачи.

Принятие Пакистана способствовало бы удовлетворению интересов Пекина, который пока настроен на подключение к ШОС Монголии и Туркменистана. В принципе, против этого никто не возражает. Принятие Монголии, довольно активно сотрудничающей с ШОС в качестве наблюдателя, закрыло бы единственную территориальную брешь в самом центре пространства ШОС. Туркменистан, обладающий, как и Монголия, значительными природными ресурсами, мог бы играть важную роль в энергетическом сотрудничестве в рамках ШОС. Кроме того, последнее время эта страна проявляет большую активность на афганском направлении, и недавно выступила с инициативой начать переговоры в рамках внутри афганского диалога в Ашхабаде, ссылаясь на опыт проведения переговоров по урегулированию в Таджикистане. Проблема здесь только одна: ни Монголия, ни Туркменистан большого интереса к вступлению ШОС в качестве полноправного члена не проявляют и с официального обращения по этому поводу не направляли. Можно было бы только приветствовать усилия Пекина по стимулированию интереса Улан-Батора и Ашхабада к участию в ШОС.

Последнее время ШОС активно подключается к решению проблем вокруг Афганистана. Естественно, что рассмотрение этих проблем вряд ли возможно без участия самого Афганистана. В связи с этим представляется, что существующий механизм контактной группы ШОС-Афганистан уже недостаточен, необходимо подумать о предоставлении Афганистану, по-крайней мере, статуса наблюдателя.

Расширение и организационная реформа

Противники расширения ШОС часто приводят аргумент, что, чем больше членов, тем сложнее управление организацией и менее эффективен ее аппарат. Однако это не всегда так. Аппарат ШОС с самого основания страдает недостаточной эффективностью, и расширение Организации парадоксальным образом может дать толчок к его реформе. Принятие новых членов уже будет означать серьезные изменения, да и эти новые члены посмотрят на устройство постоянных органов свежим взглядом.

В чем видится проблема постоянных органов, прежде всего Секретариата? Сегодня расположенный в Пекине Секретариат, по сути, не является самостоятельным органом международной организации, проводящим собственный курс. Это - конгломерат представителей государств-членов, МИД которых могут в любое время направить любого сотрудника туда на работу и отозвать его. Естественно, такие сотрудники в реальности подчиняются в большей степени не Генеральному секретарю, а собственным МИДа, чаще всего в лице национального координатора. Любой мельчайший вопрос, типа командировки на мероприятие в другой стране или выделения небольшой суммы из бюджета, должны согласовываться со СМИД. В этих условиях в Секретариате отсутствует корпоративная этика, собственное лицо и собственные корпоративные интересы. От такого органа вряд ли можно ожидать разработки стратегических планов и предложений, отличных от тех, что предлагает та или иная страна-член.

Между тем, опыт большинства эффективных международных организаций (ООН, ЕС, АСЕАН и др.) показывает, что сотрудники их постоянных органов должны быть международными чиновниками, то есть в своей работе не зависеть от правительств своих стран. Для проведения линии страны, например, в ООН, существует национальный представитель при этой организации. Сотрудник же ООН, будь он гражданином России, Франции, США или Камеруна, подчиняется своему руководителю в организации, а не посольству своей страны. Только в этих условиях он может думать об интересах организации в целом и активно продвигать их. Кстати, иногда позиция чиновника как представителя организации может не полностью совпадать с позицией его страны, хотя и не может сильно расходится с ней, иначе государству не было бы смысла в членстве в данной организации .

Секретариату ШОС крайне необходима реформа в этом направлении. Для этого необходимо принять следующие меры. 1) Предоставить право Секретариату, без оглядки на СМИД и МИД стран-членов, распоряжаться бюджетом ШОС. 2) Организовать прием на все должности в Секретариате по конкурсу. Создать конкурсную комиссию при Секретариате. Принимать на работу в Секретариат по результатам конкурса по контракту, действие которого нельзя прекратить раньше срока его истечения по желанию МИДом стран-членов, а лишь по решению самого Секретариата в качестве работодателя, в случае невыполнения его условий сотрудником. Предусмотреть возможность обжалования трудовых конфликтов в суде государства местопребывания Секретариата либо в специально созданном органе ШОС. При этом квоты на занятие должностей гражданами той или иной страны-члена вполне могут быть сохранены, изменится лишь система их занятия: не по направлению, а по открытому конкурсу, путем выбора из нескольких кандидатур.

Конечно, в этом случае правительства государств-членов потеряют полный контроль над своими гражданами, работающими в Секретариате ШОС. Но это послужит лишь оздоровлению Организации. Ведь не секрет, что порой Секретариат ШОС рассматривается как место, куда можно направить работника, не слишком необходимого МИДу (либо перед пенсией, либо в связи с его недостаточной активностью, либо по другим причинам). В таких условиях говорить об эффективности работы Секретариата, лишенного, к тому же и каких-либо прав, не приходится.

Другой организационный вопрос, который необходимо поставить в ближайшее время – реформа консенсус метода принятия решений. Уже сегодня формальное понимание консенсуса позволяет Узбекистану фактически блокировать сотрудничество в экономической и культурной сферах. Ташкент категорически отказывается участвовать в образовательных программах (в частности, в Университете ШОС), а также в Молодежном совете ШОС. Конечно, позицию всех членов ШОС необходимо уважать, вызвана ли она нежеланием допускать чуждое влияние в молодежную среду или реальными опасениями относительно качества образования в других странах (например, в Узбекистане объясняют нежелание идти на взаимное признание дипломов о высшем образовании тем, что в некоторых других странах ШОС такие дипломы продаются в подземных переходах). Но, в то же время, отсутствие интереса к совместным проектам со стороны одного члена не должно блокировать возможность сотрудничества между остальными. Здесь можно воспользоваться опытом других международных организаций. Например, в Уставе АСЕАН (ст. 20) имеется положение о том, что в случае, если по какому-то вопросу консенсус не достигнут, вопрос может быть передан на рассмотрение саммита организации. На практике действует механизм, согласно которому государства, не заинтересованные в том или ином проекте, просто не участвуют в нем, не мешая при этом другим. Опыт же ЕС показывает, что расширение организации ведет к постепенному отходу от принципа консенсуса.

Расширение и экономика

Экономическое сотрудничество является наиболее слабым направлением деятельности ШОС. Многосторонние экономические проекты фактически отсутствуют. В отчетах обычно фигурируют цифры двустороннего сотрудничества, которое, в принципе, развивалось бы и без ШОС (хотя работа ШОС и оказывает на него стимулирующее воздействие). О необходимости интенсификации экономического сотрудничества в ШОС Президент Медведев говорил как на Екатеринбургском (2009), так и на Ташкентском (2010) саммитах Организации.

Подключение таких крупных экономик, как индийская и пакистанская, к ШОС, могли бы стать стимулирующим фактором развития экономического сотрудничества, дать толчок к началу реализации многосторонних проектов. Обе эти страны обладают солидным потенциалом в экономической, научной и культурно-образовательной областях и способны значительно усилить Организацию.

Основная причина торможения экономического сотрудничества – отсутствие механизма финансирования многосторонних проектов. Бюджет ШОС слишком скромен, да и не предназначен для этих целей. Давно ведутся разговоры о создании Фонда или Банка развития ШОС, однако он все еще не создан. Китай фактически настаивает на создании банка, в котором голоса распределялись бы в зависимости от размера взноса. Другие опасаются, что взнос Китая будет наибольшим, и Пекин будет контролировать банк и использовать его средства в своих интересах.

Россия предлагает Фонд развития (специальный счет) как механизм финансирования предпроектных работ, прежде всего в таких областях, как энергетика, транспорт, высокие технологии. При этом предполагается, что реализация самих проектов будет фиксироваться Межбанковским объединением ШОС. Такая позиция обусловлена позицией ряда российских министерств, полагающих, что в случае создания банка обладающий бóльшими финансовыми возможностями Китай будет в нем доминировать, а российским интересам больше отвечает активное использование созданного в рамках ЕврАзЭС Евразийского банка развития, в котором российская доля значительно превышает доли других участников.

Такая позиция представляется недальновидной. Банк ШОС с участием Китая обладал бы значительно большими финансовыми возможностями, чем Евразийский банк развития (где активным участником кроме России является лишь Казахстан), причем, часть его средств можно было бы направлять и на проекты в России. Кроме того, Россия получила бы возможность влиять на китайское финансовое участие в проектах в рамках ШОС, тогда как сегодня Китай и так уже в одностороннем порядке выделяет значительные средства на льготные кредиты среднеазиатским членам ШОС (на данный момент более 10 млрд. долларов США) , но исключительно в собственных интересах, без какого-либо участия России. Как раз сегодняшняя ситуация, а не создание банка, ведет к экономическому доминированию Китая в регионе. Что касается способности и желания финансировать крупные многосторонние проекты Межбанковским объединением ШОС, то оно представляется сомнительным. К тому же соотношение финансовых сил в нем не отличается от соотношения финансовых возможностей государств-членов ШОС в целом.

Представляется, что в российским интересах - согласиться на создание банка развития ШОС, при этом предусмотрев, чтобы Китай и Россия вносили в его капитал равные доли (по образцу бюджета ШОС), и, соответственно, обладали там равным количеством голосов. Принятие Индии в ШОС с этой точки зрения было бы также крайне полезно, так как и она могла бы внести в такой банк долю, равную китайской и российской, и тем самым исключить возможность чьего-либо одностороннего доминирования в нем.



http://yc-sco.org?lng=ru&module=news&action=view&id=101